做好社会救助工作，让改革发展的成果惠及困难群众，是我们党执政为民的主要体现，是坚持科学发展观的必然要求，是全面建设小康和谐社会的迫切需要。党的十六届五中全会对完善社会救助体系，关心困难群众提出了新的更高的要求。构建城乡一体化的社会救助体系更是当前建设社会主义新农村的当务之急。社会救助是一项系统工程，涉及困难群体吃、穿、医、学、住等方面的内容，包括基本生活救助、医疗救助、养老救助、教育救助、住房救助、法律援助、就业救助、灾害救助、心理救助等各项专项救助。本文通过分析我区社会救助体系建设方面存在的问题，对完善社会救助体系，特别是构建社会救助管理工作网络体系进行了思考和探讨。

一、当前我区社会救助体系建设现状及存在的问题

近年来，党中央、国务院出台了一系列政策措施，进一步加大了帮助困难群众的工作力度。我区根据中央和省、市各级政府的要求，在城乡社会救助体系建设上也进行了一些有益的探索和实践，取得了一定的成绩。最低生活保障制度进一步完善，常年对本区 3000 多名绝对贫困人口实施基本生活补助；灾害救助工作扎实开展，作为台风多灾区重灾区，我区两年来救助灾民近 5 万人次，确保了灾民基本生活，帮助了广大灾民重建家园、恢复生产；城镇“三无”和农村五保集中供养工作扎实推进，医疗、住房、教育、司法、养老等各单项救助制度陆续出台并实施。但是，我区城乡社会救助体系建设还是处在起步阶段，还仅仅停留在单项救助制度的完善上，社会救助管理工作网络尚不健全，存在救助工作不规范，不统一，救助资源得不到有效利用的现象，主要有以下几个方面的问题：

（一）救助资源配置不合理，导致救助效益低下。 我区的救助资源本身十分有限，但在实际救助工作中，却出现救助主体多样，政出多门，既有政府部门，也有群众组织和社会团体，有限的救助资源属于不同的救助主体，得不到集中使用，致使救助效益低下。从我区困难群众救助的工作实际看，无论是民政、慈善总会，还是残联、总工会，甚至教育、卫生、房管等部门所救助的对象基本上是一致的，即低保户或低保边缘户，但在实际救助中，各种救助资源整合不到一起，各做各的事，各唱各的调，常常出现重复救助和救助不到位现象。据有些地方基层民政干部和群众反映，有的困难家庭不断得到行政部门、群众组织和社会团体的关爱和帮助，有的困难家庭则始终得不到救助。

（二）、救助管理不规范，导致救助工作失于公正。 随着经济实力和社会发展水平的逐步增强和提高，各项救助的内容日益丰富，除了民政、教育、房管等部门负责的基本生活救助、医疗救助、养老救助和教育、住房救助以外，其他部门和社会团体基本上多属于不分项目的临时救济，没有成文的政策标准，救助的随意性较大。由于救助主体不同，在救助政策如救助对象、救助内容、救助标准等方面出现了部门与部门之间，救助对象之间，救助标准之间衔接不畅的问题，出现了救助工作的混乱。譬如，按照我区医疗救助的有关政策，困难居民在申请医疗救助时应如实申报从其他单位或个人获得的补偿或救助，但是如果居民自己不申报，由于没有其他部门救助的信息，民政部门的公示制度也未必能奏效，就有可能导致该居民在获得救助后所获得的救助金额大大超过了所支付的医药费用。教育、住房等救助也会出现类似情况。

（三）、救助网络不健全，导致救助渠道不畅通。 上面千根线，下面一根针，镇（街道）从事困难群众救助的往往只有一个民政助理员，工作任务相当繁重。基层民政工作者大都是十几十年如一日，不曾有变动，可是救助工作的要求今非昔比，工作量成倍成倍地增长，可以说目前的救助工作队伍已经完全不能满足社会救助工作的需要了。民政救助工作队伍的薄弱，使救助工作重心难以下移，虽然各项救助制度明确规定了三级（本人申请、村（社区）、街道）申报审批制度，按理说困难群众不出家门就可以按规定得到救助。但是由于村里无专人负责，镇（街道）只有一名民政助理员，造成很多困难群众捏着申请书找到主管部门，到区里得到一番解释之后，仍然回到村里按程序申报。另外，其他部门和有关组织或多或少都存在网络不健全或根本就无网络问题，需要困难群众直接申请，故而使得困难群众多方求告，四处寻找，疲于奔命。

上述这些问题的产生有其客观原因，但是长此以往，由于救助上的不公正，会导致社会救助这件大好事得不到群众的肯定，弄不好会损及政府的威信，所以必须要努力解决好这个问题。笔者认为，要解决这个问题，得在完善城乡社会救助体系上下功夫。

二、建立社会救助管理工作网络体系的建议

要建立覆盖城乡的社会救助体系，提高救助效益，前提是要整合救助资源，建立统一的社会救助管理体制和运行机制，健全和完善社会救助管理工作网络体系。现根据各地经验，结合我区实际，以救助资源的优化配置为目标，提出建立一套完善的社会救助管理工作网络体系的建议（见图表），供大家参考。

如图所示，健全的社会救助管理工作网络体系首先要确立统一的阳光民生救助体系管理体制，其次要有一套能够高效运转的运作机制，并且要有人力、物力和技术条件的支撑。

（一）确立统一的社会救助管理体制。

社会救助体系管理体制应该是：“政府主导，民政主管，部门协作、镇（街道）实施，社会参与”。社会救助的主要责任是政府，所谓“政府主导”，指的是政府要发挥自身在社会救助中的组织领导和

综合协调作用，出台相关的方针政策和措施办法，这是社会救助规范化、制度化、法制化的重要保证。所谓“民政主管”，指的是民政部门作为阳光民生救助工作的主管部门，要发挥其归口管理作用，具体组织协调社会救助工作的开展和落实；所谓“部门协作“，指的是各级政府部门要履行好自身职责，根据救助工作的整体部署和统一要求，在本部门的职责范围内开展相应的救助工作；所谓“镇（街道）实施”，指的是镇（街道）作为实施救助的管理主体，承担社会救助对象的调查、申报和具体救助工作的实施，在区政府和困难群体之间居于中间环节，起到承上启下的作用；所谓“社会参与”，指的是各群众团体